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    顾朝林:乡村规划成为中国城市化进程的核心问题
    作者:城乡规划局 日期:2018/7/5 浏览:373

    中国城市化的核心问题是解决农民和农村问题。要解决这些问题,一方面需要通过城镇化减少农民数量,另一方面需要通过促进农村地区的村镇社会经济发展,将城市生活方式注入农村社会。应对高速城市化带来的乡村衰退问题,加强乡村规划研究、编制和实施是首要途径,2017 年中央农村工作会议特别指出,实施乡村振兴战略,要强化规划引领。

    这首先需要对高速城市化带来的乡村规划研究需求进行分析。

    1 高速城市化负外部性带来的问题

    外部性是一个经济学概念,萨缪尔森将其描述为“那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形”。外部性根据影响效果可分为正外部性(外部经济)和负外部性(外部不经济),其中负外部性指的是对“其他团体强征了不可补偿的成本”,即一些人或团体的行为影响了其他人或团体,使之支付了额外的成本费用,但后者无法获得相应补偿的现象。

    在高速城市化过程中,如果将城市看作是城市化行为的主体,那么城市中产生的拥堵、污染和大量人口涌入带来的社会管理和就业压力等问题应该被看作是其自身的内部问题,而高速城市化的负外部性指的则是城市在通过聚集要素实现规模扩张和经济社会发展的过程中对乡村发展产生的负面影响,使其承担了额外的、缺少补偿的发展成本。

    高速城市化负外部性的影响结果集中指向乡村地区的活力丧失和衰退,进而在经济、社会、环境等方面引发一系列问题,并对整个城乡系统形成负反馈。结合中国国情,粮食安全问题、生态安全问题和城乡公平问题是其中最为突出的三个问题。并且,这三个问题之间还存在着相互影响,形成了互锁的关系,进一步增加了解决问题的难度。需要指出的是,这些问题的本身也是复杂的:一个问题包括几个方面,其中某些方面可能是高速城市化的负外部性本身,而另一些方面则是由高速城市化的负外部性衍生出来的。

    面对中国高速城市化的负外部性及其带来的粮食安全、生态环境和城乡公平等问题,需要建立有效的调节机制减小高速城市化的负外部性,延缓乡村衰退、重塑乡村活力。然而现有的调节机制,无论是市场的、政府的还是乡村自组织的面对这一问题时,在意愿、方法和能力等关键环节都存在某一方面或某几方面的缺陷,造成现有调节机制有效性的缺失,因此需要创新一种新的调节手段来应对这些问题。

     2 乡村规划研究的需求分析

    新的调节手段应满足的条件可以从以下几个方面进行分析。第一,从理论上讲,城市化是一个动力和反馈机制相当复杂的过程,涉及人口、政治、经济、文化、社会、环境等各个方面,因此应对高速城市化负外部性的新调节手段需要具有综合的、系统的解决问题的思想方法。


    ▲城镇化作为复杂大系统的研究框架

    (顾朝林等,2017;点击可看大图)

    第二,从解决问题的实践层面来说,高速城市化负外部性带来的粮食安全、生态环境、城乡公平等问题涉及的经济社会层面和空间类型是广泛的,空间方面包括生产空间、生活空间和生态空间,因此新的调节手段控制的空间范围应该是区域性的。

    第三,缓解乡村衰退是解开高速城市化负外部性带来的互锁问题的钥匙,因此新的调节手段应该是乡村层面的、针对乡村活力衰退从经济发展、设施配套、服务改善等方面做出的系统解决方案。

    第四,新的调节手段应能起到弥补政府调控和乡村自组织有效性缺失的作用,立足乡村自组织的形式,通过对接中央政府政策来保护关键要素、扶持乡村发展的地方规划。

    归结起来,中国高速城市化的负外部性和现有调节机制有效性的缺失产生了对新的调节手段的需求,并要求这种新的调节手段是系统的、综合的、区域的、乡村的,这些要求都指向全域性的乡村规划。

     3 改进乡村规划研究的总体思路

    新形势下乡村发展的特征和乡村发展建设中的现实问题,以及减小高速城市化带来的粮食安全威胁、生态环境退化和城乡发展差距加大的负外部性等,都对改进乡村规划研究和编制实施提出了迫切的现实需求。


    ▲乡村规划的区域性研究框架

    中国是传统的农业国家,小农经济具有鲜明的特色,在构筑社会主义市场经济体系的过程中,为了避免城市化过程中负外部性的市场调节、政府调控、乡村自组织的失效,也需要从全要素全区域进行综合规划。

    ▲我国乡村规划研究(2000~2015年)

    (自绘;点击可看大图)

    因此,乡村规划必须从农村地区的发展出发,紧紧围绕农村发展动力机制,将城镇化快速推进与农业确保相结合,集聚集中发展与绿色集约生态发展相结合,明确县镇乡村域发展的目标定位,划定农村生产、生活和生态空间,以协调田、林、水、路、村为重点,在乡村地区居民点体系规划基础上,构建包括县域、镇域、乡域、村域四类规划的农村地区规划新框架。

    ▲ “县域-镇/乡域-村域”三级结构示意图(自绘)

    针对我国乡村规划简单使用城市规划体系与编制技术,规划理念停留在对点(居民点)的控制上,而没有结合农村特点将构成农民完整生产、生活系统的面(农村地域)作为规划控制和研究重点的现状,研究解决乡村规划存在的区域性空间管制规划被架空、国家相关政策得不到有效落实、乡村体系规划脱离实际等问题,将乡村规划与城镇化发展及其区域分异相联系,提出切合中国乡村地区实际的县域、镇(乡)域和村域规划的理论框架,在县域、镇(乡)域和村域规划探索实践的基础上,研究形成县域、镇(乡)域和村域规划编制技术及导则,为构建我国新型乡村规划体系提供技术支撑。

    据此,从区域发展视角关注县、镇(乡)、村发展,进行全域性的乡村规划研究成为国家新型城镇化现实需求和科学创新需求。通过全域性乡村规划研究,可以有效解决我国高速城市化过程中正在出现的生态环境破坏、乡村衰退和社会公平重建等问题。

    【相关阅读】新时代乡村规划新理论

     

    〔来源:本文摘编自《新时代乡村规划》(顾朝林等著.北京:科学出版社,2018.3)一书“第1 章 绪论”,有删减,标题为编者所加。〕

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